서론
선행연구 고찰
1. 철도 지하화 관련 국내외 연구 동향
2. 철도 지하화 방식 및 개발유형 비교 연구
3. 본 연구의 차별성
분석 범위 및 방법
1. 연구 대상 및 공간적 범위
2. 분석 변수 및 자료 구축
3. 영향권 범위 설정 및 비교군 구성
4. 연구방법론
지상철도 인근 지역의 개발 잠재력 분석
1. 정비 수요와 개발 적합성 진단
2. 공공성 평가
3. 사업성 및 개발 용이성 평가
4. 분석 결과 종합 및 시사점
결론 및 향후 연구의 필요성
서론
도시 내 철도 인프라는 교통수단 이상의 의미를 가진다. 철도는 도시의 성장을 촉진하고, 지역 간 연결성을 강화하며, 중심지 형성과 외연 확장에 중요한 역할을 수행해왔다. 특히 서울의 경우, 지상철도는 도시화 초기 단계에서 산업과 인구가 밀집된 지역을 따라 배치되며 도시 발전의 핵심축으로 기능해왔다. 그러나 시간이 흐르면서 철도의 기능과 도시의 공간 구조는 불균형적으로 변화해왔고, 과거 발전의 동력이었던 지상 철도는 오늘날 물리적 단절과 환경적 저해 요인으로 작용하고 있다(Strand and Vagnes, 2001).
서울시를 관통하는 지상철도는 약 101.2km에 달하며, 이 중 국철(1호선 등)은 71.6km, 도시철도(2~8호선)는 29.6km로 구성되어 있다(Figure 1). 경인선, 경부선, 경의선, 경원선, 경춘선, 중앙선 등이 대표적인 지상철도 노선이다. 이들 노선은 서울의 중심지 또는 관문 기능을 수행하던 지역을 통과하고 있지만, 현재는 분진, 소음, 진동, 지역 단절 등의 문제로 주민 불편과 지역 쇠퇴를 초래하고 있다. 특히 철도 인근 지역은 민간 개발 유인이 낮아지고, 저밀 개발과 낙후도가 지속되며 도시 내 불균형을 심화시키는 문제로 연결되고 있다.
이러한 문제를 해결하고자 정부는 2024년 「철도 지하화 및 철도부지 통합개발에 관한 특별법」을 제정하였다. 이 특별법은 지상철도를 지하화하고 확보된 철도 부지와 주변 지역을 통합적으로 개발함으로써 공공복리의 증진과 도시 경쟁력 강화를 목표로 한다(Ministry of Government Legislation, 2024). 국토교통부는 지하화와 상부 개발을 통합한 사업방식을 통해 기존 제도의 한계를 극복하고자 하였으며, 이에 따라 전국적인 철도 지하화 통합개발 사업이 본격화되고 있다(Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2024).
그러나 철도지하화는 초대형 공공사업으로서 막대한 사업비가 수반되며, 특별법에서 제시한 ‘상부 개발이익을 통한 비용 충당’이라는 재원조달 원칙은 현실적인 한계를 가진다(Gu, 2024). 국토교통부는 사업시행자가 채권을 발행할 수 있는 근거도 마련하였으나, 개발이익이 높은 서울 및 일부 수도권 지역을 제외하면 실질적인 민간 투자 유치는 어려운 구조다. 실제로 비수도권에서는 경제성 부족, 지자체 재정여력 부족 등으로 사업 추진이 지지부진하다는 언론 보도도 이어지고 있다(Min, 2024; Kim, 2024).
서울시의 경우 상대적으로 사업성이 높다고 평가되기도 하지만, 실상 7개 지상철도 노선을 동시에 지하화하는 것은 예산 부담, 교통혼잡, 기존 도시철도와의 간섭, 지하시설물 중복 등 다양한 제약 요인으로 인해 현실적으로 불가능하다. 또한 철도는 ‘연속성’이라는 구조적 특성을 지니고 있어, 특정 구간만을 분절적으로 지하화할 경우 전체 철도망의 기능이 저하될 수 있다(Park, 2024). 예컨대 경부선 지하화를 고려할 경우, 서울 시계 내에서만 공사를 마무리하는 것은 불가능하며, 경기도 구간과의 연계를 함께 검토해야 한다. 이에 따라 철도 지하화는 단순히 개발이익 중심의 개별사업이 아니라, 네트워크 관점의 선도사업 전략이 필요한 실정이다.
본 연구는 서울시를 통과하는 7개 지상철도 노선을 대상으로, 각 노선 인근의 사업환경을 다차원적으로 분석하여 철도지하화 통합개발의 전략적 선도사업 구간을 도출하는 것을 목적으로 한다. 특히 사업성, 지역균형발전, 공공성, 개발 원활성 등 다양한 요소를 반영한 정량적 비교 분석을 통해, 철도 지하화 사업의 전략적 추진 방향과 전국 확장 가능성을 모색하고자 한다. 본 연구는 향후 철도 지하화 타당성 평가 기준의 고도화와 정책설계의 실증적 근거로 기여할 수 있다는 점에서 학술적‧실천적 의의를 가진다.
선행연구 고찰
서울시 지상철도 지하화는 「철도지하화 및 철도부지 통합개발에 관한 특별법」 제정(2024)을 계기로 정책적 관심이 높아지고 있으나, 막대한 사업비, 광역적 연계의 부족, 지역 간 편차 등으로 인해 실현 가능성과 정책적 실행력 확보에 대한 논의가 필요한 시점이다. 본 절에서는 철도 지하화 관련 연구 동향과 개발 방식별 시사점을 고찰하고, 본 연구의 차별성을 제시하고자 한다.
1. 철도 지하화 관련 국내외 연구 동향
철도 지하화는 도시 내 토지이용의 효율화, 환경 개선, 도시공간 재편 등 다양한 정책적 목표 달성을 위한 수단으로 주목받아 왔다. 해외에서는 철도 시설 상부의 입체적 활용 및 도시 통합 개발에 대한 사례 연구가 다수 수행되었으며, 대표적으로 뉴욕 허드슨야드(Hudson Yards)는 철도차량기지를 덮는 데크형 구조를 활용한 고밀 복합개발 사례로 평가된다(Kwok, 2015). OECD(2000) 역시 철도 인프라 개선과 도시계획 연계의 필요성을 강조하며, 공공성과 수익성의 균형을 위한 정책 기반 정비를 제안한 바 있다.
국내에서는 서울 경부선, 경의선, 수인선 등을 대상으로 경제성 평가(B/C), 타당성 분석, 개발 시나리오 설계 등의 연구가 다수 진행되었으며(Park et al., 2020; Kim, 2021), 최근에는 대구, 광주 등 지방 대도시권을 중심으로 역세권 개발과 도시재생 측면에서 지하화 가능성을 검토한 연구도 일부 확인된다(Kim, 2022). 그러나 대부분의 연구는 특정 노선이나 구간에 국한되어 있으며, 노선 간 비교나 도시공간 조건과의 연계성을 통합적으로 분석한 연구는 드문 편이다.
2024년 제정된 특별법은 지상철도의 지하화 및 상부 부지 개발을 제도적으로 허용함으로써, 철도와 도시계획의 통합적 접근에 대한 정책 기반을 마련하였다. 서울시는 이에 따라 약 68km, 122만m2 규모의 지상철도 구간에 대해 통합개발 계획을 수립하고, 상부 개발 수익 약 31조 원을 통해 사업비 충당이 가능하다는 계획을 발표하였다(Seoul City, 2024). 그러나 실제 사업 추진 과정에서는 구간별 사업성 편차, 지하시설물 간섭, 교통 혼잡 등 복합적인 제약 요인으로 인해 실행 가능성에 한계가 존재한다는 지적도 병존한다(Kim, 2024).
Gu(2024)는 재정 여건이 열악한 지방 도시의 경우 민간 투자 유치가 어렵다는 현실적 한계를 강조하였고, Park(2024)은 철도 지하화를 광역 인프라 차원에서 접근해야 하며, 서울-경기 간 행정 구역을 초월한 연계 구상이 병행되어야 실효성을 확보할 수 있다고 주장하였다.
아울러 철도 지하화의 기술적 실현 가능성을 검토하는 연구도 제한적으로 진행되고 있다. Jang and Cho(2024)는 서울시 주요 역사권 내 다중 철도망 계획이 집중되면서, 향후 지하화 시 발생 가능한 시설 간섭, 시공 곤란성, 공사비 상승 가능성을 제기하였다. 특히 청량리, 서울역, 여의도 등은 GTX, 경전철, 공항철도 등 다양한 신규 노선이 계획 중이며, Figure 2 및 Table 1에서와 같이 대심도 내 공간 중첩이 심화될 경우, 추가 지하화의 기술적 실행 가능성에 제약이 따를 수 있다. 따라서 철도 지하화의 실행 가능성을 확보하기 위해서는 사업 타당성뿐 아니라, 공간계획·기술환경을 종합적으로 고려한 분석이 선행되어야 한다.
Figure 2.
Spatial complexity of underground railway projects and potential facility conflicts in central Seoul (Source: Jang and Cho, 2024)
Table 1.
Comparison of ground and underground railway operations and plans by major stations (Source: Jang and Cho, 2024)
2. 철도 지하화 방식 및 개발유형 비교 연구
철도 지하화는 추진 방식에 따라 터널형(Tunnel type)과 데크형(Deck type)으로 구분된다. 터널형은 깊은 지하를 통과하여 도시 단절을 해소하고 교통 연속성을 확보하는 데 효과적이나, 시공비가 높고 지하시설물 간섭 가능성이 크다는 한계가 있다. 반면, 데크형은 지상 구조물 위에 상부 공간을 조성하는 방식으로, 비용이 낮고 시공이 용이하지만 도시공간 통합에는 한계가 있다(Table 2).
Table 2.
Comparison of railway underground construction method (Tunnel type and deck type)
source: Jang and Cho, 2024
해외 주요 도시들은 지형, 기반시설 여건, 재원 조달 방식에 따라 터널형과 데크형을 선택하거나 혼합 방식으로 적용하고 있다. 뉴욕 허드슨야드는 철도차량기지 상부를 덮는 데크형 개발로 복합적 수익 창출이 이루어진 사례이며, 도쿄 신주쿠는 대심도 터널형 철도와 데크형 상부 복합개발을 결합하여 도시기능과 교통기능을 통합하였다(Table 3).
Table 3.
Construction direction by railway site
source: Jang and Cho, 2024
국내에서도 Jang and Cho(2024)는 지상 여건과 시설물 배치 특성에 따라 터널형과 데크형을 조화롭게 적용해야 한다고 주장하며, 차량기지와 같은 광역 부지는 데크형, 복잡한 환승거점 구간은 터널형이 효율적이라는 유형별 기준을 제시하였다.
또한 사업성 확보 측면에서 전 구간 터널형 일괄 적용보다 데크형 병행 도입이 건설비 절감 및 시공 효율성 제고에 유리할 수 있으며, 지하공간의 복합개발을 통한 수익 다각화도 중요한 고려 요인으로 제시된다. 반면, 지나친 사업성 중심 접근은 난개발, 환경훼손 등의 부작용을 초래할 수 있어 공공성과 도시계획적 가치가 병행 고려되어야 한다.
3. 본 연구의 차별성
기존 연구들은 철도 지하화를 특정 노선 또는 구간 중심으로 분석하고, 경제성 평가(B/C 분석)에 주로 초점을 두고 있어 정책적 실행 가능성, 기술적 제약, 지역 균형 등 다차원적 요소를 통합적으로 고려한 실증 연구는 부족한 실정이다. 본 연구는 다음과 같은 점에서 차별성을 가진다. 첫째, 서울시 전역 7개 지상철도 노선을 대상으로 GIS 기반 사업환경을 분석하고, 노선 간 상대 비교가 가능한 평가틀을 제시하였다. 둘째, 단일 경제성 지표에 의존하지 않고, 사업성, 공공성, 지역균형, 개발 용이성 등 복수의 정책 요소를 통합적으로 고려한 판단 체계를 구축하였다. 셋째, 국내외 사례 분석과 공간 조건 검토를 통해 터널형 및 데크형 적용 가능성을 노선별로 분석하여, 현실적인 지하화 전략 수립에 기여할 수 있는 기반을 마련하였다.
또한, 기존의 철도지하화 및 도시재생 관련 연구에서는 평가 지표의 설정에 있어 물리적 밀도(용적률, 건물 층수), 경제성 지표(토지가격), 사회적 지표(주거비율, 기반시설 등)를 주요 변수로 활용해 왔다(Park et al., 2020; Kim, 2021; OECD, 2000). 특히 정비사업 및 도시재생 뉴딜사업에서는 건축물 노후도와 용적률 분포를 통해 정비 우선순위를 판단하고 있으며, 이는 본 연구의 지표 설정과도 일관성을 갖는다. 본 연구는 이러한 기존 지표들을 실증적으로 통합·적용하여 철도지하화의 전략적 타당성 평가 기준으로 확장한 점에 차별성이 있다.
분석 범위 및 방법
본 연구는 서울시 지상철도 지하화의 정책적 타당성과 공간적 실행 가능성을 평가하기 위해, 다수의 지상철도 노선을 대상으로 토지이용 특성, 물리적·사회적 개발 여건, 정책 수용 가능성 등을 정량적으로 비교·분석하였다. 이를 통해 노선 간 상대적 차이를 객관적으로 비교하고, 향후 전략적 사업추진의 기초자료를 제공하는 것을 목적으로 한다.
1. 연구 대상 및 공간적 범위
연구의 공간적 범위는 2024년 현재 서울시 행정구역 내 지상철도가 통과하는 경부선, 경원선, 경의선, 중앙선, 경의중앙선, 수인분당선, 경춘선 등 총 7개 노선의 인근 지역으로 설정하였다. 경의중앙선은 실제 운영상 하나의 노선으로 간주되지만, 본 연구에서는 도시구조 및 토지이용 특성의 이질성을 반영하기 위해 경의선, 중앙선, 경의중앙선으로 세분화하여 분석하였다. 노선별 구간은 선형 형태, 통과 지역, 인접 자치구의 개발 밀도 및 도시공간 특성을 기준으로 구분하였으며, 각 구간의 면적, 건축물 수 등 기초정보는 Figure 3에 제시하였다. 또한, 시계열적으로는 2024년 상반기 기준의 공간데이터를 활용하였으며, 이는 최신의 공공데이터를 반영한 것으로 신뢰도 측면에서도 유의미하다.
2. 분석 변수 및 자료 구축
지상철도 인근 지역의 개발 잠재력 분석을 위한 변수는 세 가지 핵심 항목으로 구성된다. 첫째, 정비 수요와 개발 적합성을 판단하기 위한 변수로 용적률, 건축물 층수, 건물 노후도를 활용하였다. 이는 해당 지역의 개발 밀도 수준과 고밀화 여지, 정비 필요성을 진단하는 기초 지표로 기능한다. 둘째, 공공성을 평가하기 위해 건물 용도, 지목, 용도지역 등 토지이용 특성을 반영하는 변수를 활용하였다. 이들 지표는 지역 내 기능적 구성과 공간 구조의 특성을 파악하고, 주거환경 및 생활 인프라의 질적 수준을 간접적으로 평가하는 데 활용된다. 셋째, 사업성 및 개발 용이성 판단을 위해 토지 소유자 유형과 공시지가 정보를 적용하였다. 이는 토지의 시장적 가치와 함께 사업 추진 시 제약 요인을 파악하기 위한 지표로 구성되었다.
이러한 변수군은 각 항목별로 개발 적합성, 공공성, 실행 가능성 측면의 평가와 연계하여 정리되었으며, 변수별 세부 분류 기준 및 범주는 Table 4에 제시하였다. 모든 자료는 국토교통부 브이월드(오픈마켓 및 국가중점데이터), 연속지적도, GIS 건물통합DB, 토지소유정보 등 공공 공간데이터를 기반으로 수집·가공하였다.
Table 4.
Variables and categories used in this study
3. 영향권 범위 설정 및 비교군 구성
지하화 사업의 공간적 영향 범위를 반영하기 위해, 철도 유형에 따라 차등화된 영향권 반경을 설정하였다. 광역급행철도(GTX)는 반경 750m, 도시철도역은 반경 500m, 일반 지상철도 선로는 선형 기준 반경 300m를 적용하였으며, 이는 도시계획 및 교통 분야의 선행연구 및 법제적 기준을 종합적으로 고려한 결과이다.
영향권 반경은 도시 내 통행 수단별 도보 접근 범위와 공간적 영향력을 반영하여 설정되었다. GTX와 같은 광역급행철도는 수도권 외곽에서 중심지까지 빠르게 연결하는 고속·장거리 통행 수단으로서, 통행 흡인력 및 영향 범위가 크다는 점에서 기존 연구(Lee et al., 2014)와 서울시 기준(Seoul Metropolitan Government, 2024)을 참고하여 750m 반경을 적용하였다. 도시철도역(지하철)은 생활권 단위의 일상 통행을 고려해 500m 반경을, 일반 지상철도는 통상적인 도보권역보다 좁지만 선형으로 광범위하게 분포하는 점을 반영해 300m 반경을 설정하였다(Yoon and Woo, 2015). 이와 같은 영향권 설정은 철도 유형별 공간 지배력과 도시 내 입지 특성을 반영함으로써, 지하화가 미치는 실질적 도시공간 영향의 강도와 범위를 정량적으로 비교·분석하는 데 유효한 기준으로 작용한다.
이와 함께, 철도 인근 지역의 특성이 해당 철도에 기인한 것인지, 또는 자치구 고유 특성인지 구분하기 위해 각 영향권에 해당하는 자치구 전체를 비교군으로 설정하였다. 이를 통해 철도 영향권과 자치구 평균 간의 정량 비교를 가능하게 하였으며, 이는 철도 지하화가 도시공간에 미치는 실질적 영향의 범위와 강도를 판단하는 데 유효한 기준이 된다. 관련 영향권 및 비교군 구성 방식은 Table 5 및 Figure 4에 시각화하여 제시하였다.
Table 5.
Scope of influence zone for analysis near ground railway
| Division | Scope of influence | Applicable station | Reference |
| Great train express | 750m | Seoul Station (GTX A), Yongsan, Sindorim (GTX B), Wangsimni, Cheongnyangni, Kwangwoondae, Changdong (GTX C) | Seoul Metropolitan Government (2024) |
| Urban railway | 500m | All station outside of GTX | Lee et al. (2014) |
| Railway line | 300m | All railway lines | Yoon and Woo (2015) |
4. 연구방법론
본 연구는 서울시 지상철도 지하화 추진의 실행 가능성과 정책적 타당성을 보다 객관적으로 평가하기 위해, 노선 간 상대 비교를 기반으로 한 공간 정량 분석 방법론을 적용하였다. 특히 지하화 사업의 실현 여부를 좌우하는 핵심 요소로 ‘정비 수요와 개발 적합성’, ‘공공성’, ‘사업성 및 개발 용이성’의 세 가지 평가 항목을 설정하고, 이에 따라 분석 변수를 구조화한 뒤 지표화하였다.
이러한 평가항목은 도시재생, 역세권 개발, 대형 공공개발 사업의 타당성 평가 등에서 자주 활용된 지표군을 종합한 것으로, 선행연구에 기반한 이론적 정당성을 갖는다. 예를 들어, 개발 적합성과 정비 수요 항목은 노후건축물 비율, 용적률, 층수 등 물리적 밀도 지표를 포함하며, 이는 재개발 및 정비사업에서 개발 압력과 정책 개입 가능성을 판단하는 핵심 변수로 활용된다(Kim, 2021; Park et al., 2020). 공공성 항목은 도시재생 뉴딜사업이나 역세권 활성화 연구 등에서 주거 비율, 기반 시설 분포, 교육시설 밀도 등을 통해 지역의 생활환경 개선 수요와 공공적 가치 수준을 측정하는 방식에 기반한다(OECD, 2000). 마지막으로, 사업성 및 개발 용이성은 지가 수준 및 토지소유구조 등을 통해 민간 유치 가능성 및 행정적 실행 용이성을 간접적으로 평가하는 지표로, 국토부 및 KRIHS의 공공개발 타당성 지침에서 주요 항목으로 제시되고 있다(Gu, 2024; Kim and Kwak, 2022).
본 연구는 서울시 지상철도 지하화의 전략적 타당성 평가를 위해, 정비 수요와 개발 적합성, 공공성, 사업성 및 개발 용이성의 세 가지 평가 항목을 설정하였다. 이 항목들은 기존 도시재생, 역세권 개발, 철도지하화 관련 연구에서 주요하게 활용된 지표군을 종합한 것이다. 예를 들어, 개발 적합성 항목에서는 용적률, 건축물 노후도 등 물리적 밀도 및 잠재력 지표를 반영하였고, 공공성 항목에서는 건물 용도, 기반시설 분포를 통해 주거환경 개선 수요를 평가하였다. 사업성 및 개발 용이성 항목은 공시지가 및 토지소유구조 등 기존 민간개발 타당성 평가에서 주요 변수로 쓰이는 지표들을 기반으로 구성되었다.
정비 수요와 개발 적합성은 용적률, 건축물 층수, 건물 노후도를 활용하여 지역의 개발 잠재력과 재정비 필요성을 진단하였고, 공공성은 주거, 교육, 공공시설 등 도시 기능의 균형성과 주거환경 개선 수요를 반영하였다. 사업성 및 개발 용이성은 토지가격 및 국공유지 비율 분포를 통해 물리적 제약 정도 및 개발 추진의 용이성을 간접적으로 측정하였다. 변수별 분류 기준은 Table 4, 노선별 종합 분석 결과는 Table 7에 제시하였다.
분석에는 도시계획 특화형 플랫폼인 ‘Do-RAAP(Do Robotic Analysis Automatic Platform)’을 활용하였다. 이 플랫폼은 용도지역, 토지 속성, 건축 밀도, 공공기여 가능성 등 다양한 도시계획 지표를 자동 연산하고, 다수의 노선 또는 구간을 대상으로 상대적 특성을 정량화하는 데 효과적인 알고리즘 구조를 갖추고 있다. 특히 본 연구와 같이 다양한 항목을 복합적으로 고려해야 하는 분석에서는 가중평균, 등급화, 군집화 등 다양한 공간 연산 기법을 통해 정책 판단에 활용 가능한 비교 결과를 도출할 수 있다는 점에서 분석 도구로서의 적합성이 높다. 모든 노선은 동일한 지표 구조 하에 정량화된 수치 기반 비교 평가를 원칙으로 분석되었으며, 정성적 해석은 최소화하였다.
지상철도 인근 지역의 개발 잠재력 분석
서울시 지상철도 인근 지역을 대상으로, 노선별 공간환경 특성과 개발 여건을 종합적으로 비교·분석하였다. 분석 항목은 앞서 설정한 정비 수요와 개발 적합성, 공공성, 사업성 및 개발 용이성의 세 가지 평가 틀을 중심으로 구성되며, 각 항목은 관련 공간지표를 바탕으로 정량적으로 진단되었다. 각 지표는 도시계획 및 관련 법령에서 활용되는 기준과 실무적 해석을 참고하여, 수치 기준에 대한 명확한 해석 틀을 적용하였다.
1. 정비 수요와 개발 적합성 진단
정비 수요 및 개발 적합성 진단은 지상철도 인근 지역의 개발 가능성과 수익성, 정책 수용성을 판단하는 핵심 요소로, 본 연구에서는 용적률, 건축물 노후도 등을 중심으로 분석하였다. 특히 영향권 내 용적률 분포와 노후 건축물 비율은 사업 개입 여지와 개발 압력을 동시에 가늠할 수 있는 중요한 지표이다.
본 연구에서는 용적률 100% 이하 구간을 ‘저개발 지역’, 300% 초과 구간을 ‘고밀 개발 지역’으로 정의하였다. 이는 「서울시 도시계획조례」에 따른 일반주거지역(1·2종)의 법정 상한 용적률(100–250%)과, 준주거·상업지역의 최대 용적률(최대 400% 이상)을 근거로 설정한 것이다. 용적률 100% 이하 구간은 현행 법정 밀도 대비 낮은 개발 수준으로, 개발 압력이 낮고 계획적 재개발의 여지가 높은 지역으로 간주된다. 반면 300% 초과 구간은 이미 고밀 개발이 이루어진 지역으로, 추가 개발 가능성이 상대적으로 낮은 것으로 해석된다.
먼저, 용적률이 100% 이하인 저개발 지역 비율은 경원선(61%), 경의중앙선(60%), 경인선(61%)에서 높게 나타났고, 해당노선 인근은 자치구 전체 대비 상대적으로 낮은 개발 밀도를 갖고 있다(Figure 5a). 실제로 Table 6에 따르면, 경의중앙선 영향권 내 전체 건축면적(약 3,669,014m2) 중 100% 이하 용적률을 가진 면적은 약 2,210,105m2로, 전체의 약 60.3%를 차지한다. 이는 해당 구간이 상대적으로 저밀한 개발 상태에 있으며, 향후 철도 지하화와 연계한 고밀 개발 가능성이 높은 지역임을 시사한다.
Table 6.
Building area based on floor area ratio (based on all areas of influence and autonomous districts)
반면, 고밀도 개발이 이미 이루어진 300% 초과 용적률 지역은 경부선(20%)과 경의선(14%)에서 높게 나타났으며, 해당 노선 인근은 자치구 전체 대비 상대적으로 높은 개발 밀도를 보인다(Figure 5b). 이는 해당 구간이 이미 개발 밀도가 높아 지하화에 따른 추가 개발 여지가 상대적으로 낮음을 시사한다. 특히 경의중앙선과 경인선은 300% 초과 지역 비율이 각각 5%, 8%로 낮아, 자치구 평균(7%, 12%)에 비해 크게 뒤처져 있어 지하화 추진 시 개발 유인이 클 수 있는 지역으로 평가된다.
건축물 노후도는 「도시 및 주거환경정비법」에서 정비예정구역 지정 시 활용되는 대표적 정량 기준 중 하나이며, 일반적으로 ‘30년 이상’을 기준으로 재개발 필요성과 주민 수용성 판단에 적용된다. Figure 6에 따르면, 경의중앙선 영향권 내 30년 이상 노후 건축물 비율은 54.5%로 가장 높았으며, 중앙선(47.6%)이 그 뒤를 이었다. 이는 해당 지역에 정비 수요가 집중되어 있고, 지하화와 연계된 도시재생에 대한 수요와 수용성 모두가 높을 가능성을 시사한다. 반면 자치구 전체와 비교했을 때는 경의중앙선과 경춘선에서 상대적 편차가 크게 나타났으며, 이는 해당 노선이 자치구 전체 대비 노후 건축물 비중이 높아 사업의 신속성이 필요함을 보여준다.
서울시는 정비기반시설 노후도, 건축물 경과연수, 저밀 개발 수준 등을 바탕으로 정비사업 우선순위를 판단해왔으며, 일반적으로 노후 건축물 비율이 50% 이상일 경우 재개발 대상지로서 정책적 검토가 가능하다. 이러한 점에서 본 연구의 분석 기준은 제도적 타당성을 갖는다. 종합하면, 경의중앙선은 저개발 구간 비율이 높고(60%), 고밀 개발은 제한적이며(7%), 노후 주택 비율이 54.5%로 정비사업 기준을 상회하는 등 정책 개입 효과와 개발 수요가 모두 높은 노선으로 평가된다. 따라서 경의중앙선은 지하화 우선 추진 후보지로서 개발 적합성과 정책적 타당성이 매우 높은 사례로 볼 수 있다.
2. 공공성 평가
공공성은 도시 내 생활 인프라의 질적 수준과 주거환경 개선의 필요성을 반영하는 핵심 평가 항목으로, 본 연구에서는 주거시설, 근린생활 및 업무시설의 비중, 그리고 용도지역 분포 등을 중심으로 철도 인근 지역의 공공성 수준을 진단하였다. 우선, 주거용 건축물 비중은 경원선(62%), 경춘선(62%) 구간에서 높게 나타났다(Figure 7a). 이들 구간은 자치구 전체와 비교해도 주거 비중이 상대적으로 높아, 개발가치가 낮은 저층 주거지 중심의 생활권으로 형성되어 있음을 보여준다. 이는 도시재생이나 생활환경 개선과 연계된 공공적 개발 수요가 크다는 점을 시사한다. 반면, 업무시설 비중은 경의선(12%), 경부선(9%)에서 상대적으로 높게 나타났으며(Figure 7b), 이는 지하화 이후 업무 기반 상업 기능 강화, 복합개발 유도 등을 통해 공공 기능의 확장이 필요한 구간임을 시사한다.
용도지역별 분포를 살펴보면, 제1종 일반주거지역은 경의선 구간에서, 제3종 일반주거지역은 경원선, 경춘선, 중앙선에서 높은 비중을 보였다(Figure 8a, 8b). 반면, 상업지역 비중은 경부선(14%), 경의선(12%) 순으로 높았다(Figure 8c). 이는 경부선과 경의선 일대가 고밀도 업무·상업 중심지로의 전환 가능성이 높은 지역이며, 인근 주거지역에 대한 환경 정비와 공공 인프라 확보가 병행되어야 함을 의미한다.
또한 기반시설 개선 여지를 파악하기 위해 학교와 도로 비율을 분석한 결과(Figure 9), 도로 비중은 경부선, 경의선, 중앙선에서 모두 20%로 가장 높았다. 이는 해당 구간이 철도에 의한 물리적 단절 및 교통 혼잡 문제를 내포하고 있으며, 지하화를 통한 교통환경 개선 효과가 클 수 있음을 시사한다. 학교시설 비율은 경의선(14%)과 경의중앙선(8%)에서 상대적으로 높게 나타났으며, 이는 소음 저감 및 교육환경 개선 측면에서도 지하화 사업의 공공적 효과가 기대되는 구간임을 보여준다. 이러한 기반시설의 공간적 분포는 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 제정 이후, 도시재생 뉴딜사업에서도 주요 평가 항목으로 활용되어 왔다. 특히 학교 및 도로의 밀도는 주민의 생활환경 개선 수요와 체감도를 파악하는 데 있어 핵심적인 지표로 간주된다.
3. 사업성 및 개발 용이성 평가
사업성을 평가하기 위해 철도 인근 지역의 토지가격 분포를 분석한 결과, 제곱미터당 100만원 이하의 저가 토지 비율은 경원선과 경춘선에서 상대적으로 높게 나타났다(Figure 10a). 특히 경원선은 자치구 전체 대비 철도 인근 지역에서 저가 토지의 비중이 높게 형성되어 있어, 향후 지하화 사업을 통해 해당 구간의 토지 가치를 제고함으로써 사업성을 개선할 여지가 큰 것으로 판단된다. 반면, 제곱미터당 1,000만 원 이상의 고가 토지 비율은 경의중앙선, 경의선, 경부선에서 높은 수준을 보였다(Figure 10b). 이 중 경의중앙선은 자치구 전체와 비교할 때 인근 지역의 고가 토지 비중이 낮은 특성을 보여, 지하화 이후 상부 개발 등을 통한 가치 상승 여지가 크고, 이에 따라 사업성이 향상될 가능성이 크다.
한편, 사업추진의 용이성을 평가하기 위해 토지 소유 구조를 분석하였다. 국공유지는 사업 시행 시 행정적 협의와 보상이 수월하다는 점에서 개발 용이성을 높이는 핵심 요소로 간주된다(Kim and Kwak, 2022). 분석 결과, 경의중앙선과 경부선은 국공유지 비중이 상대적으로 높게 나타나 사업 추진의 원활성이 높을 것으로 예상된다(Figure 11). 반면, 경의선과 중앙선 구간은 개인 및 법인 소유 토지의 비중이 높아, 토지 확보 및 조정 과정에서의 행정 부담이 상대적으로 클 수 있다.
4. 분석 결과 종합 및 시사점
서울시 지상철도 노선별 영향권 지역을 대상으로 정비 수요 및 개발 적합성, 공공성, 사업성 및 개발 용이성의 세 항목을 중심으로 공간지표 기반의 정량 평가를 실시한 결과, 각 노선은 다음과 같은 종합적 특성을 나타냈다(Table 7). 첫째, 정비 수요와 개발 적합성 측면에서 경의중앙선과 중앙선은 노후 건축물의 비중이 50% 이상으로 높고, 용적률 100% 이하의 저개발 비율 또한 60%에 달해 정비 압력과 개발 유인이 동시에 높은 지역으로 파악되었다. 특히 경의중앙선은 고밀개발 비율(300% 초과)이 매우 낮고, 자치구 평균 대비 노후도 차이도 크게 나타나 정책 개입의 적합성과 수용성이 모두 높은 지역으로 평가된다.
Table 7.
Analysis of business environment by ground railroad line
둘째, 공공성 평가 결과, 경원선과 경춘선은 주거시설 비중이 60% 이상으로 높아 저층 주거지 기반의 생활권 중심지로 기능하고 있으며, 생활환경 개선을 위한 도시재생 수요가 높은 지역이다. 반면 경부선과 경의선은 상업지역 및 업무시설 비중이 높은 고밀 상업지 중심의 구조로, 지하화 이후 복합개발을 통한 공공성 확보가 중요한 과제로 제시된다. 아울러 학교 및 도로시설 분포도 철도 인접에 따른 소음·단절 문제를 반영하고 있어, 지하화 시 개선 편익이 클 것으로 판단된다.
셋째, 사업성 및 개발 용이성 측면에서, 경원선과 경춘선은 저가 토지 비율이 높아 지하화 사업을 통한 가치 상승 여지가 크고, 경의중앙선은 고가 토지 비율이 낮아 상부 개발에 따른 사업성 개선 가능성이 높은 지역이다. 또한 국공유지 비중이 높은 경의중앙선과 경부선은 향후 사업 시행 시 행정적 부담이 적고, 실행 가능성이 높은 지역으로 판단된다. 반면 경의선과 중앙선은 개인 및 법인 소유 비중이 높아 협의 및 조정 과정에서의 시간이 많이 소요될 수 있다.
이러한 결과는 철도 지하화 추진 시 단일 기준이 아닌 다차원적 평가를 바탕으로 전략적 후보지를 선정해야 함을 시사한다. 특히 정비 수요가 높고, 공공 인프라 개선 수요가 뚜렷하며, 사업성까지 확보 가능한 구간은 우선적 정책 개입이 필요한 구간으로 판단된다. 이와 같은 분석 프레임은 서울시 내 유사한 지상철도 구간에 대한 종합 진단과 정책 우선순위 설정의 객관적 근거로 활용될 수 있을 것으로 기대된다.
결론 및 향후 연구의 필요성
본 연구는 「철도 지하화 및 철도부지 통합개발에 관한 특별법」(2024) 제정을 계기로, 서울시 지상철도 7개 노선을 대상으로 사업환경을 노선 단위로 비교·분석하였다. 기존의 개별 구간 중심 타당성 검토를 넘어, ‘정비 수요와 개발 적합성’, ‘공공성’, ‘사업성 및 개발 용이성’이라는 세 가지 평가 항목을 정량 지표로 구조화하고, 이를 비교·진단함으로써 지하화 사업의 실행 가능성과 전략적 방향성을 탐색하였다.
본 연구는 ‘정비 수요와 개발 적합성’, ‘공공성’, ‘사업성 및 개발 용이성’의 세 가지 평가 틀을 설정하고, 토지이용, 용적률, 건축물 노후도, 토지가격, 국공유지 비율, 기반시설 등을 바탕으로 각 노선의 상대적 사업환경을 분석하였다. 분석 결과, 경의중앙선은 저개발 구간과 노후 건축물 비율이 높고, 국공유지 비율 또한 높은 편으로, 민간 유인과 정책 개입이 동시에 가능한 선도사업 후보로 평가되었다. 경부선과 경의선은 고밀 개발이 진행된 구간으로 정비 여력은 낮지만, 교통 혼잡 해소 및 공공기능 확장을 위한 공공적 개입 필요성이 높게 나타났다. 반면 경원선은 사업성은 낮으나, 동북권의 주거환경 개선과 지역불균형 해소라는 공공 목적상 중장기적 대응이 요구되는 구간으로 확인되었다. 이와 같은 결과는 향후 서울시 철도지하화 사업의 우선순위 설정과 선도사업 지정에 있어 실질적인 판단 기준을 제공한다.
Table 8은 분석된 평가 항목을 바탕으로 각 노선별 사업환경을 ‘정비 수요와 개발 적합성(Redevelopment Needs and Suitability)’, ‘공공성(Public Benefit)’, ‘사업성 및 개발 용이성(Development Feasibility)’의 세 항목으로 정리한 것으로, 지하화 사업의 우선순위 결정과 전략 수립을 위한 실질적인 기초자료로 활용될 수 있다. 예를 들어, 경의중앙선은 사업성 관련 항목에서 가장 높은 평가를 받아 선도사업 후보로 적합할 것이며, 경원선은 공공성 측면에서는 높은 평가를 받지만, 사업성 측면에서는 주변 노선에 비해 상대적으로 가치를 높일 수 있는 여지가 큰 것으로 나타난다.
Table 8.
Evaluation of business environment by ground railroad line
지상철도 지하화의 실행 가능성을 높이기 위해서는, 도시 공간구조와 철도망의 연속성, 그리고 수요 구조를 반영한 전략적 접근이 필요하다. 서울시는 서울역–용산–청량리 축을 중심으로 서부(경의·경부·경인)와 동부(경의중앙·경원·경춘) 노선이 분기되는 구조를 가지고 있으며, 주요 환승 거점을 따라 철도망이 중첩되는 특성을 지닌다. 이러한 구조는 단일 노선 단위가 아닌, 노선 간 연계성과 단계성을 고려한 중장기 지하화 전략 수립의 필요성을 보여준다.
본 연구는 이러한 공간 구조와 수요 체계를 반영하여, 경의중앙선(용산–청량리)과 경원선(청량리–도봉산) 구간을 하나의 개발 축으로 연계해 평가하였다. 두 구간은 평가 항목별로 상이한 강점을 지니며, 이를 기반으로 선도구간의 개발이익을 상대적으로 사업성이 낮은 공공성 중심 구간에 연계 투입하는 방식이 실행 가능성 제고의 전략으로 제시될 수 있다. 이는 기존의 단일 노선 중심 접근 방식에서 벗어나, 정량평가 결과에 기반한 연계형 전략으로서, Figure 12a의 수익재분배 개념은 이러한 분석 결과의 확장으로 해석될 수 있다.
이러한 전략은 정책적 개입이 필요한 균형발전 대상지의 재정 부담을 완화하고, 철도지하화 사업의 전반적 실현 가능성을 제고하는 데 기여할 수 있다. 특히 단기 수익이 낮아 사업화가 어려웠던 경원선 북부 일부 구간은, 결합개발제도(「건축법」 제77조의15), 융복합 토지이용(Beyond Zoning), 입체 복합시설 도입 등과의 연계를 통해 사업성이 보완될 수 있다. 공공성과 민간 유인을 동시에 충족하는 이러한 구조는 선도사업 및 중장기 마스터플랜 수립 시 적용 가능한 실질적 대안으로 작용할 수 있다. 또한, Figure 12b는 철도 이용량과 교통혼잡 지표를 결합하여 수요 기반 투자 타당성 판단의 정량적 근거를 함께 제시한다. 이는 정량지표 기반의 정책 판단을 보완하고, 국비 지원, 후속 사업지 선정, 정책 효과 분석 등 다양한 정책 활용성을 제공할 수 있다.
본 연구는 서울시 지상철도 구간을 대상으로 사업환경을 정량적으로 비교·분석하였으나, 경제성, 사회적 수용성, 교통 수요, 기술적 실행 가능성 등 외생 변수를 통합적으로 반영하지 못한 한계가 있다. 향후 연구에서는 보다 통합적인 분석이 필요하며, 특히 토지수용 과정의 갈등 조정, 지하공간 활용 정책, 민관 재원조달 방안 등과의 연계 분석이 병행되어야 한다. 또한 서울시 외 수도권 및 타 지역에 본 연구의 프레임을 적용하기 위해서는 지표 정규화 및 지역별 가중치 보정 등의 보완 작업이 요구된다.
무엇보다 철도지하화는 천문학적 예산이 소요되는 대형 인프라 사업으로, 단편적인 타당성 평가만으로는 실행 여부를 결정하기 어렵다. 본 연구에서 제안한 정량 비교 기반의 다차원 평가체계는 향후 정성 평가, 주민 수요, 제도적 가용성 등을 아우르는 통합 프레임으로 발전시켜 나갈 수 있을 것이다.
